PHÁP ĐIỂN HÓA LÀ GÌ ?


Pháp điển hoá - nhân tố quan trọng trong quá trình hoàn thiện hoá hệ thống pháp luật hiện nay 
Cập nhật: 15/03/2013 

Ths. Phí Thị Thanh Tuyền - Đại học Luật Hà Nội. 

Trong những thập kỉ gần đây, cùng với sự phát triển mạnh mẽ của kinh tế, chính trị, văn hoá, xã hội, trong đời sống quốc gia cũng như quốc tế, vai trò của pháp luật ngày càng được đề cao. Phạm vi điều chỉnh của pháp luật ngày càng mở rộng, số lượng các văn bản quy phạm pháp luật (VBQPPL) gia tăng nhanh chóng và một yêu cầu khách quan đặt ra là phải có những mô hình xây dựng và kiểm soát pháp luật một cách hợp lý và hiệu quả. Một trong những chủ điểm được quan tâm nhiều trong các hướng tìm kiếm ở nhiều nước, trong đó có Việt Nam là pháp điển hoá. Tuy nhiên, cần quan niệm về pháp điển hóa như thế nào và việc áp dụng pháp điển hoá ra sao cho hợp lý, hiệu quả và nhằm hướng tới mục đích cuối cùng là hoàn thiện hệ thống pháp luật thì vẫn là câu chuyện mang tính thời sự.

1. Pháp điển hoá và một số quan điểm phổ biến về pháp điển hoá ở Việt Nam

Thuật ngữ pháp điển hoá không còn xa lạ trong cả lý luận và thực tiễn pháp lý quốc tế. "Pháp điển” là một từ Việt cũ, một danh từ dùng để chỉ một bộ luật[1], tương tự như chữ "Code” trong tiếng Anh. Bộ luật khác với các văn bản pháp luật khác về quy mô, tính toàn diện, tính hệ thống, tính ổn định và giá trị pháp lý cao của nó. Vì vậy, việc có được những bộ pháp điển lớn, hoàn chỉnh để có thể sử dụng lâu dài, ổn định là mong muốn của nhiều người, nhiều quốc gia. Thực tế lịch sử nhà nước và pháp luật cho thấy, ngay từ thời cổ đại, một số quốc gia trên thế giới đã xây dựng thành công những bộ luật lớn mà cho đến ngày nay vẫn được coi là di sản của văn hoá pháp lý thế giới (Bộ luật Hamurabi cách đây gần 4000 năm là một minh chứng điển hình). Xu hướng xây dựng các pháp điển tiếp tục phát triển khá mạnh mẽ trong những giai đoạn tiếp theo và cho đến nay, các nước vẫn tiếp tục quá trình đó. Việt Nam cũng không phải là ngoại lệ. Như vậy, "pháp điển” cần được hiểu là bộ luật, hàm chứa trong đó hệ thống các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành để điều chỉnh các quan hệ cụ thể.

Ở Việt Nam, các nhà nghiên cứu và các học giả cũng có nhiều cách lý giải khác nhau về thuật ngữ pháp điển hoá. Có người coi pháp điển hoá, cùng với tập hợp hoá là hai hình thức của hoạt động hệ thống hoá pháp luật: "Hình thức pháp điển hoá là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong đó không những tập hợp các văn bản đã có theo một trình tự nhất định, loại bỏ những quy phạm lỗi thời, mà còn xây dựng những quy phạm mới để thay thế cho các quy phạm đã bị loại bỏ và khắc phục những chỗ trống được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm hiện hành, nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng… Kết quả của công việc pháp điển hoá là một VBQPPL mới ra đời. Đó là một bộ luật ứng với một ngành luật nhất định hay một văn bản điều lệ tập hợp các quy phạm cho một lĩnh vực nhất định, trong đó các quy phạm pháp luật được sắp xếp một cách logic, chặt chẽ và nhất quán. Nói chung kết quả của nó là một văn bản pháp luật mới, hoặc có hiệu lực pháp lý cao hơn, hoặc rộng hơn, tổng quát hơn về phạm vi điều chỉnh, hoàn chỉnh hơn về kỹ thuật lập pháp, hoặc đồng thời đạt được tất cả các yếu tố đó. Như vậy, hoạt động pháp điển hoá rất gần với khái niệm sáng tạo pháp luật (hay hoạt động xây dựng pháp luật)”[2]Từ điển Luật học do Nhà xuất bản Từ điển bách khoa xuất bản năm 1999 giải thích: "Pháp điển hoá là làm thành một pháp điển (bộ luật), tức là tập hợp, hệ thống hoá các văn bản pháp luật hiện hành, xem xét nội dung loại bỏ những điều kiện không còn phù hợp, mâu thuẫn, chồng chéo, bổ sung những điều kiện còn thiếu, những điều cần dự liệu đáp ứng yêu cầu phát triển các quan hệ xã hội để ban hành thành bộ luật. Pháp điển hoá là hoạt động lập pháp khác với hệ thống hoá pháp luật là một hoạt động có tính chất chuyên môn hành chính”[3]Từ điển Bách khoa Việt Nam đưa ra khái niệm: "Pháp điển hoá là xây dựng bộ luật, đạo luật trên cơ sở tập hợp, hệ thống hoá các văn bản pháp luật hiện hành, loại bỏ các quy định không phù hợp, bổ sung, dự liệu những quy định đáp ứng sự điều chỉnh pháp luật đối với những quan hệ xã hội đang phát triển”[4]. Trong Từ điển thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật năm 2008 thì "Pháp điển hoá là hình thức hệ thống hoá pháp luật trong đó, cơ quan nhà nước có thẩm quyền tập hợp, sắp xếp các quy phạm pháp luật, các chế định luật, các VBQPPL trong ngành luật theo trình tự nhất định, loại bỏ những mâu thuẫn chồng chéo, các quy định lỗi thời và bổ sung những quy định mới. Kết quả của pháp điển hoá là VBQPPL mới trên cơ sở kế thừa và phát triển các quy phạm pháp luật cũ mà điển hình là bộ luật”[5].

Như vậy, theo hầu hết các nhà nghiên cứu cũng như các học giả ở Việt Nam thì pháp điển hoá được hiểu là một hoạt động lập pháp và kết quả cuối cùng của nó là các văn bản có mức độ tổng hợp cao, thường là các bộ luật hoặc các đạo luật có phạm vi quy định tương đối rộng (như Bộ luật Lao động).

Từ những phân tích trên, chúng ta có thể đi đến cách hiểu về pháp điển hoá như sau: Pháp điển hoá là hình thức cao nhất của hệ thống hoá pháp luật theo đó các cơ quan nhà nước có thẩm quyền tiến hành tập hợp, sắp xếp những văn bản đã có theo một trình tự nhất định; đồng thời loại bỏ những quy phạm pháp luật lỗi thời, lạc hậu, chồng chéo, xây dựng những quy phạm pháp luật mới; khắc phục những chỗ trống đã được phát hiện trong quá trình tập hợp văn bản, sửa đổi các quy phạm pháp luật hiện hành nhằm nâng cao hiệu lực pháp lý của chúng. Do vậy, kết quả của công tác pháp điển hoá thông thường là bộ luật, trong đó thể hiện một cách cơ bản nội dung của vấn đề mà pháp luật cần điều chỉnh. Nhờ đó, sau khi pháp điển hoá, chúng ta có một văn bản không những lớn về phạm vi điều chỉnh mà còn có cơ cấu bên trong hợp lý và khoa học. Việc pháp điển hoá sẽ tạo ra một hệ thống pháp luật toàn diện, đồng bộ và thống nhất. Đây chính là những tiêu chí quan trọng để đánh giá mức độ hoàn thiện hệ thống pháp luật của một quốc gia nhất định.

2. Pháp điển hoá - nhân tố không thể thiếu đối với quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam

Để đánh giá về hệ thống pháp luật Việt Nam, xác định mức độ hoàn thiện của nó cần phải dựa vào những tiêu chí được xác định về mặt lý thuyết, từ đó có sự liên hệ với điều kiện và hoàn cảnh thực tế trong mỗi giai đoạn cụ thể, xem xét một cách khách quan và rút ra những kết luận, làm sáng tỏ những ưu điểm và nhược điểm của hệ thống pháp luật. Có nhiều tiêu chí để xác định mức độ hoàn thiện của hệ thống pháp luật Việt Nam, trong đó có các tiêu chí cơ bản là: tính toàn diện, tính đồng bộ, tính thống nhất, tính phù hợp, ngôn ngữ, kỹ thuật xây dựng pháp luật và tính khả thi của hệ thống pháp luật. Với các tiêu chí trên, soi vào thực tế ở Việt Nam, trong hàng "rừng” văn bản được ban hành mỗi năm thì để đánh giá và phấn đấu xây dựng một hệ thống pháp luật hoàn thiện cần phải tốn nhiều thời gian với nhiều công đoạn khác nhau. Trong đó, có thể coi pháp điển hoá là khâu không thể thiếu trên bước đường hoàn thiện pháp luật ở nước ta hiện nay.

Pháp điển hoá có vai trò quan trọng trong công tác xây dựng luật, góp phần bảo đảm tính thống nhất và đồng bộ của hệ thống pháp luật

Trước tiên, lợi ích rõ ràng nhất của việc pháp điển hoá là thường xuyên, liên tục sửa đổi và hệ thống hoá các luật và các VBQPPL, làm cho chúng được sắp xếp theo một trật tự bằng cách trình bày theo những lĩnh vực liên quan vào một bộ tập hợp có nhiều tập, thay vì để các quy định nằm rải rác trong hàng ngàn VBQPPL đơn lẻ. Việc đưa các quy định và chủ đề pháp lý liên quan vào trong cùng một chương hoặc phần trong một chương của một bộ pháp điển hoá sẽ tăng tính thống nhất của văn bản. Mọi điểm mâu thuẫn, chồng chéo và kẽ hở của pháp luật sẽ sớm được xác định, giảm bớt và loại bỏ một cách liên tục. Chính điểm này sẽ giảm bớt các "hạt sạn” cho hệ thống pháp luật, góp phần tiến tới hoàn thiện hơn. Ngoài ra, bằng cách cập nhật các bộ pháp điển hoá thông qua việc sửa đổi liên tục khi các luật và văn bản luật được ban hành, vấn đề thiếu văn bản do việc sửa đổi và hệ thống hoá theo định kỳ hoặc bất thường được thực hiện vài năm một lần sẽ không còn là khó khăn. Nhờ vậy, công tác xây dựng pháp luật trở nên dễ dàng hơn, vì không còn cần phải sửa đổi hay ban hành toàn bộ luật cùng lúc, mà chỉ cần bổ sung, huỷ bỏ hoặc sửa đổi các điều khoản riêng biệt của một bộ pháp điển hoá khi có đề xuất xây dựng luật. Chẳng hạn, trong quá trình rà soát các quy định về tổ chức và hoạt động của Uỷ ban thường vụ Quốc hội (UBTVQH), có thể thấy những điểm không thống nhất giữa Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 và Quy chế hoạt động của UBTVQH năm 2003 về trình tự, thủ tục Ủy ban cho ý kiến về dự án luật, dự thảo nghị quyết của Quốc hội trước khi trình Quốc hội. Trong khi Điều 45 Quy chế yêu cầu UBTVQH đưa ra kết luận dựa trên việc các thành viên Uỷ ban thông qua kết luận theo tóm tắt của Chủ toạ phiên họp, thì Điều 48 Luật Ban hành VBQPPL năm 2008 lại yêu cầu Chủ toạ phiên họp kết luận ý kiến của UBTVQH về dự án luật, nghị quyết của Quốc hội. Rõ ràng, hai quy định này không có sự thống nhất với nhau. Vì vậy, quá trình pháp điển hoá có thể đưa ra các chỉnh sửa, đề xuất để đảm bảo tính thống nhất của hệ thống pháp luật.

Tính thống nhất và đồng bộ của pháp luật là một điều kiện thiết yếu đảm bảo cho quá trình phát triển kinh tế, xã hội và phát triển cá nhân con người. Thông qua hoạt động pháp điển hoá, những quy phạm pháp luật lỗi thời, lạc hậu, mâu thuẫn, chồng chéo sẽ bị loại bỏ và thay vào đó là những quy định mới. Hiện nay, hệ thống pháp luật nước ta vẫn còn thiếu, chưa đồng bộ, chưa thống nhất, còn có sự mâu thuẫn, chồng chéo; tính minh bạch trong hệ thống pháp luật chưa cao. Sẽ rất khó để biết được trong một lĩnh vực văn bản của Quốc hội kiểm soát đến đâu, văn bản của Chính phủ, của các bộ tiếp tục như thế nào? Do đó, nếu không làm pháp điển hoá sẽ không biết được văn bản nào thực sự đang điều chỉnh (luật hay thông tư). Như vậy, về góc độ thẩm quyền, thứ bậc văn bản, hệ thống pháp luật của chúng ta có vấn đề. Vậy, việc đặt ra là phải xử lý các vấn đề để cho hệ thống pháp luật có tính thứ bậc theo một chỉnh thể thống nhất dựa trên quy định của Hiến pháp. Đây chính là cái đích của pháp điển hoá. Pháp điển hoá chính là công việc để bảo đảm trật tự của hệ thống pháp luật, giúp cho hệ thống này được thống nhất và đồng bộ.

Thông qua việc giao trách nhiệm rà soát và hệ thống hoá cho một cơ quan duy nhất - với đội ngũ gồm những nhà sửa đổi và pháp điển hoá chuyên nghiệp, được đào tạo chuyên môn, có nhiệm vụ duy nhất là liên tục sửa đổi và hệ thống hoá thông qua việc pháp điển hoá - tính nhất quán, chất lượng và hiệu quả của văn bản ban hành sẽ cao hơn nhiều. Từ hoạt động pháp điển hoá khi sắp xếp các văn bản theo từng chủ đề, từng lĩnh vực cũng giúp cho các nhà làm luật biết được những lĩnh vực nào trên thực tế cần sự điều chỉnh của pháp luật nhưng lại chưa có quy phạm điều chỉnh. Qua đó cần phải ban hành bổ sung các quy phạm pháp luật mới nhằm kịp thời điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh trong đời sống. Từ đây góp phần kiện toàn hệ thống pháp luật quốc gia.

Như vậy, dù với ý nghĩa là một phương pháp kiện toàn hệ thống pháp luật hay với ý nghĩa là phương pháp sáng tạo pháp luật thì pháp điển hoá bao giờ cũng là một phương diện hoạt động quan trọng của Nhà nước. Pháp điển hoá góp phần rất quan trọng vào công tác xây dựng pháp luật, tạo ra một hệ thống pháp luật thống nhất, đồng bộ và luôn mở rộng phạm vi điều chỉnh của pháp luật tới các quan hệ xã hội cần điều chỉnh bởi quy phạm pháp luật.

Pháp điển hoá góp phần nâng cao hiệu quả, hiệu lực và giá trị điều chỉnh của pháp luật, hỗ trợ các chủ thể trong quá trình áp dụng pháp luật, bảo đảm tính phù hợp và khả thi của hệ thống pháp luật

Mỗi quốc gia có cách hiểu và tiến hành pháp điển hoá theo hình thức riêng, phù hợp với đặc điểm của mình. Mặc dù xuất phát điểm hay cách thức tiến hành có khác nhau nhưng cũng đều đi đến mục tiêu cuối cùng là giúp cho việc tìm kiếm, tra cứu và áp dụng pháp luật được dễ dàng, hay nói cách khác, chính là nhằm hoàn thiện và nâng cao giá trị điều chỉnh của pháp luật trên thực tế.

Mục đích của pháp điển hoá pháp luật, nếu nhìn nhận từ lợi ích của cơ quan nhà nước thì việc hiểu biết và tiếp cận với VBQPPL sau khi được pháp điển hoá là rất quan trọng, vì các cơ quan nhà nước phải biết một cách hệ thống những văn bản nào cần áp dụng khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình. Nếu nhìn nhận từ phía công dân thì công tác pháp điển hoá cũng rất cần thiết, nó giúp công dân biết được văn bản cần áp dụng trong những tình huống cụ thể mà họ gặp trong đời sống. Điều đó giúp công dân tự bảo vệ mình tốt hơn nếu không hài lòng với cách xử lý của cơ quan quản lý nhà nước. Như vậy, pháp điển hoá có vai trò quan trọng trong quá trình đưa pháp luật đi vào đời sống xã hội, cũng có nghĩa là làm tăng giá trị của pháp luật trong đời sống hay đảm bảo tính khả thi của pháp luật.

Pháp điển hoá có vai trò quan trọng đối với công tác nghiên cứu, tìm hiểu và tiếp cận pháp luật

Một trong những ưu điểm dễ nhận thấy của công tác pháp điển hoá là tạo điều kiện cho các chủ thể có thể tiếp cận pháp luật một cách dễ dàng, thuận tiện nhất; góp phần đấu tranh chống lại hiện tượng lợi dụng sự rườm rà của pháp luật để trục lợi. Hoạt động pháp điển hoá tạo ra hệ thống pháp luật minh bạch, toàn diện và luôn được cập nhật, người dân có thể thấy mọi quy định hiện hành trong cùng một văn bản, khắc phục tình trạng băn khoăn của các chủ thể trước một "rừng văn bản”.

3. Một số phương hướng nhằm phát huy vai trò của pháp điển hoá trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật hiện nay

Trong những năm qua, công tác xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam đã đạt nhiều thành tựu đáng ghi nhận. Các VBQPPL được ban hành và tổ chức thực hiện đã góp phần quan trọng vào việc thực hiện các mục tiêu kinh tế, xã hội của đất nước; bảo đảm quyền của người dân; đáp ứng các yêu cầu quản lý của Nhà nước và hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp; tạo cơ sở pháp lý cho công cuộc đổi mới nói chung và tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật quốc gia nói riêng.

Tuy nhiên, bên cạnh những thành tựu đạt được, hệ thống pháp luật nước ta còn nhiều bất cập cần giải quyết. Cùng với một số yếu kém trong nội tại hệ thống pháp luật chưa được khắc phục và số lượng các VBQPPL được ban hành ngày càng nhiều do nhu cầu điều chỉnh các quan hệ xã hội, thì việc tiếp cận, tra cứu để áp dụng, thực hiện các văn bản này ngày càng trở nên khó khăn, tốn kém; chi phí về thời gian, vật chất cho áp dụng, thực hiện pháp luật cũng tăng lên cùng với rủi ro khó lường, ảnh hưởng đến tính minh bạch, thống nhất của hệ thống pháp luật, làm giảm lòng tin của người dân đối với pháp luật. Để khắc phục tình trạng trên cần có những phương hướng, giải pháp cụ thể không chỉ đối với hoạt động lập pháp mà cần nhanh chóng thực hiện công tác hệ thống hoá pháp luật trong đó trọng tâm là hoạt động pháp điển hoá.

Muốn hoạt động pháp điển hoá thực hiện hiệu quả, cần chú trọng một số biện pháp sau:

Thứ nhất, hình thành những tiền đề cơ bản cho hoạt động pháp điển hoá như: chính sách pháp luật cho lĩnh vực pháp luật cần pháp điển hoá; sự thừa nhận chính thức của Nhà nước về các hình thức của pháp luật; những kinh nghiệm và kỹ thuật pháp lý; những triết lý pháp lý… Việc xây dựng và hình thành những tiền đề trên chính là cơ sở để pháp điển hoá có thể thực hiện trên thực tế.

Thứ hai, chuẩn bị những đảm bảo thiết yếu đối với pháp điển hoá. Đây là một quá trình hoạt động phức tạp, bao gồm nhiều giai đoạn, nhiều hoạt động và phải tuân thủ những quy trình, nguyên tắc, quy tắc chặt chẽ. Cần phải chuẩn bị những đảm bảo thiết yếu cho hoạt động này gồm: tổ chức (có cơ quan chuyên trách đảm đương công việc này), cơ sở pháp lý (có VBQPPL cụ thể điều chỉnh về hoạt động pháp điển hoá), nguồn nhân lực (có trình độ chuyên môn, am hiểu sâu rộng về pháp điển hoá), tài chính …

Thứ ba, xây dựng quy trình pháp điển hoá cụ thể. Quy trình pháp điển hoá là một vấn đề quan trọng trong hoạt động pháp điển hoá. Việc pháp điển hoá thành công hay thất bại sẽ do quy trình pháp điển hoá quyết định. Bởi vậy, chúng ta cần có những quy định chặt chẽ, cụ thể về vấn đề này và cần quy định trong văn bản luật chuyên biệt (có thể là Pháp lệnh Pháp điển hoá).

Thứ tư, đảm bảo tính thống nhất và giá trị pháp lý của sản phẩm pháp điển hoáĐể pháp điển hoá đạt hiệu quả cao nên tiến hành pháp điển hoá thống nhất để tạo ra một Bộ pháp điển bao gồm cả luật, pháp lệnh của Quốc hội và các văn bản pháp luật liên quan do Chính phủ, các bộ, ngành ban hành. Việc này hoàn toàn khả thi bởi tính thống nhất giữa nhánh hành pháp và lập pháp ở Việt Nam và trên thực tế, cơ quan Chính phủ ban hành văn bản thực thi thường là các cơ quan dự thảo văn bản luật và pháp lệnh trình Quốc hội và nghị định, quyết định trình Chính phủ hoặc Thủ tướng Chính phủ. Một hệ thống hợp nhất gồm nhiều văn bản sẽ dễ dàng hơn cho người sử dụng, giảm nguy cơ có các quy định mâu thuẫn. Bằng việc áp dụng một quy trình pháp điển hoá đồng thời luật và các văn bản khác, pháp điển hoá sẽ có khả năng rà soát cả luật và các quy định và pháp điển các quy định nhất quán trong Bộ pháp điển.

Thứ năm, cần tính tới yếu tố thời hạn và các điều kiện khác để bảo đảm cho pháp điển hoá thực hiện hiệu quả. Việt Nam là một nước đang phát triển, bởi vậy, trong quá trình thực hiện pháp điển hoá nhằm hướng tới hoàn thiện hệ thống pháp luật cần tính tới yếu tố thời hạn, cần thực hiện từng bước, triệt để pháp điển hoá trong từng giai đoạn cụ thể phù hợp với tình hình phát triển kinh tế, xã hội của đất nước.

Pháp điển hoá là một hoạt động có vai trò rất quan trọng trong quá trình hoàn thiện hệ thống pháp luật Việt Nam hiện nay, là nhân tố không thể thiếu trong sự phát triển kinh tế - xã hội. Sự mở cửa giao lưu với thế giới bên ngoài, sự hội nhập ngày càng sâu của nền kinh tế không cho phép chúng ta chậm phát triển trên lĩnh vực pháp luật. Sự phát triển và hoàn thiện của hệ thống pháp luật sẽ giúp cho nước ta dần tiệm cận hơn với sự phát triển của nền kinh tế thế giới, góp phần rút ngắn khoảng cách giữa Việt Nam với các quốc gia khác trên thế giới./.

___________________

[1] Từ điển tiếng Việt, Viện Ngôn ngữ học, Nxb. Đà Nẵng, Hà Nội - Đà Nẵng, 1996, tr. 741.

[2] Lê Minh Tâm, Giáo trình Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb. Công an nhân dân, Hà Nội, 1999, tr. 408, 409.

[3] Từ điển Luật học, Nxb Từ điển Bách khoa, Hà Nội, 1999, tr 351.

[4] Từ điển Bách khoa Việt Nam, Nxb Đà Nẵng, Hà Nội - Đà Nẵng, 1998, tr. 419.

[5] Thái Vĩnh Thắng, Từ điển giải thích thuật ngữ Lý luận nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội, 2008, tr. 203, 204.

Nguồn:nclp.org.vn